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우리나라에 처음으로 그린벨트가 도입된 것은 박정희 정권 때인 1971년 제정된 도시계획법(현재의 개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법)에 의한 개발제한구역 제도이다. 당시 서울을 포함해 수도권 일부 지역을 개발제한구역으로 처음 지정하였으며, 1977년까지 총 8차에 걸쳐서 14개 도시에 약 5,397㎢, 전 국토면적의 5.4%가 지정되었다. 처음 도입 당시 그린벨트 지역은 집수리 조차 쉽지 않을 정도로 규제가 심하였으나, 주민 재산권 보호와 도심택지 확보 등을 이유로 조금씩 해제되기 시작하여 현재는 최초 도입 때보다 면적이 70% 수준으로 줄어든 상태이다.
개발제한구역은 지정된 지역에 따라 차이가 있지만, 대체로 다음과 같은 중요한 목적이 있다. 첫째로 도시로의 인구집중을 억제하여 도시팽창을 막고, 둘째로 녹지대의 형성, 농경지 보호 등 자연환경을 보전하며, 셋째로 도시 공해문제가 심화되는 것을 방지함은 물론, 무질서한 개발을 방지한다는데 의미가 있다.
도시가 형성되고 정점을 중심으로 기반을 닦아나가다 보면 주변지역을 잠식할 수 밖에 없다. 이렇다보니 도시의 팽창을 억제하는 조치가 필요했고, 그린벨트는 도시 주변을 띠 모양으로 둘러싸는 형태를 이룬다.
우리 담양이 포함된 광주권의 경우 인근 지자체인 나주시, 장성군, 화순군, 함평군의 일부가 그린벨트로 지정되어 광주를 원 형태로 둘러싸고 있다. 담양군은 광주와 인접한 봉산면, 고서면, 가사문학면, 창평면, 수북면, 대전면이 그린벨트로 지정되어 있으며, 전체 그린벨트 면적은 108.06㎢로 담양군 전체면적인 455.09㎢의 23.7%에 이른다. 봉산면의 그린벨트 면적은 11.42㎢로 면 전체면적의 59%, 고서면은 24.36㎢로 91%, 가사문학면은 23.28㎢로 53%, 창평면은 10.04㎢로 30%, 수북면은 11.04㎢로 38%, 대전면은 27.92㎢로 92%에 이르고 있다. 그린벨트로 지정되어 담양이 청정지역을 유지하는데 일정부분 역할을 했겠지만, 담양 전체 면적의 4분의 1이 그린벨트로 묶여있어 개발의 여지를 없애 담양의 발전을 저해한 측면도 있다.
그린벨트가 본격적으로 정부정책에 따라 해제되기 시작한 것은 2000년대 김대중 정부 때로 개발제한구역 내 생활편익시설, 지역공공시설 설치가 허용되었다. 2008년에는 2차 제도개선으로 전국 7대 중소도시권인 춘천, 청주, 전주, 진주, 여수, 통영, 제주의 그린벨트가 전면 해제되고, 전국 7대 대도시권인 수도권, 대전권, 대구권, 광주권, 울산권, 부산권, 마창진권은 부분해제되었다. 또한 이때 권역별 광역도시계획에 따라 지자체별 개발제한구역 해제가능총량을 설정하였다.
그린벨트의 정책의 큰 변화가 생긴 시기는 2015년 국토교통부에서 발표한 개발제한구역 3차 규제 개선방안부터이다. 그린벨트 해제를 위해서는 중앙정부에서 개발제한구역을 해제한 후 시도지사가 개발계획을 승인하였으나, 지자체에 30만㎡ 이하 개발사업의 해제권한을 부여하여 해제와 개발계획 승인을 동시에 추진토록하였으며, 당초 2년정도 걸리던 기간을 1년으로 단축하였다. 보전가치가 높은 지역은 보전하면서, 보전가치가 낮은 지역은 해제절차 간소화 등을 통해 신속한 사업추진이 가능하도록 정책을 개선하였다.
그린벨트는 공익적 필요에 의해 사유재산권 제한을 인정한 제도이기 때문에 그린벨트로 지정되었다고 해서 별다른 보상을 해준건 없다. 하지만 녹지공간 확보를 위해 토지 소유주들의 희생을 강요하는 정책인 만큼 이들에 대한 적절하고 충분한 보상이 이루어져야 한다. 정부는 그린벨트 훼손부담금을 이용하여 그린벨트 지역의 주민 지원사업비로 그린벨트 지역의 도로와 용배수로 건설, 마을회관 건립 등에 이용하도록 하고 있고, 일정기간 이상 거주자에게는 직접 지원비를 지급하고 있지만 충분한 보상이 되지 못하고 있다. 그린벨트 훼손부담금이 충분치 않다면 다른 예산을 활용해서라도 그린벨트 지역 내 주민에 대한 적절하고 충분한 보상이 이뤄질수 있도록 정부의 배려가 필요하다.
또한, 자치와 분권을 핵심가치로 하는 지방자치 30년에 걸맞게 그린벨트 해제와 활용 등의 관리권한을 과감하게 지방으로 이양해야 한다. 정부는 2015년 제도개선을 통해 일정규모 이하 개발사업의 경우 그린벨트 해제권한을 지자체에 부여하였으나, 해제가능총량을 광역자치단체에서 총괄관리하고 있어 실제 그린벨트 지역의 기초자치단체는 아무런 권한이 없는 상황이다. 오히려 그린벨트 지역의 관리 의무를 기초자치단체에 부여하고 있어 그린벨트 관리비용으로 많은 예산을 충당하고 있는 실정이다. 그린벨트 해제가능총량을 시도지사가 관리하는 것은 시군별 개발 불균형을 초래하고 기초자치단체의 자율성을 침해하고 있으므로 시장군수에게 권한을 이양해주는 것이 바람직하다.
광주시와 전라남도는 지난 9월 보도자료를 통해 ｢2040 광주권 광역도시계획｣ 수립을 2022년 상반기까지 완료하겠다고 발표하였다. ｢2040 광주권 광역도시계획｣은 향후 20년 동안의 그린벨트 정책을 결정할 매우 중요한 계획이다. 그러므로 차제에 정부와 적극 협의하여 그린벨트 추가 해제가능총량을 최대한 확보해야하며, 해제가능총량 관리 권한을 기초자치단체에게 돌려줄 수 있도록 최대한 목소리를 높여야할 시기이다.
그린벨트가 우리나라에 도입된지 50년이 지났다. 국토의 난개발을 막고 환경을 보전하기 위해 시행되고 있는 그린벨트 제도 자체에 대해서는 이의를 제기할 여지가 없다. 하지만 그린벨트의 긍정적 효과에도 불구하고 그린벨트 내 주민들의 일상생활 불편, 사유재산권 침해와 같은 민원이 끊이지 않고 있다. 본래의 목적을 크게 벗어나지 않는 선에서 그린벨트 패러다임의 변화가 필요한 이유이다. 그동안의 사회변화에 발맞추어 효율적이고 바람직한 방향으로 제도개선은 당연한 것이 아닐까 생각한다.
